国家首部住房保障条例制定前景猜想

缺乏法律规范导致住房保障体制薄弱 有关部门透露相关立法步伐在加快

住房，一个常讲常新的话题，在2008年的这个春天又添了几笔“重彩”。

3月29日，国务院印发2008年工作要点，其中，新组建的住房和城乡建设部被分派的任务是“抓紧建立住房保障体系 ”。

今年的“两会”上，温家宝所作的政府工作报告中，用594个字的篇幅阐述了住房保障问题，并首次写进了“查处炒地炒房行为”这样的字句。

紧接着，有关部门负责人向外界透露，国家首部住房保障条例已经列入了2008年的国务院立法计划，如果顺利，不用太长的时间这个条例就可以面世。

“种种迹象表明，政府解决住房问题的决心是很大的。”4月7日，中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧对记者说。

记者采访发现，越来越多的公众将实现住房梦的期望，寄托在这部住房保障条例上。这部条例真的能有这么大的功效？最有可能如何制定？带着这些问题，记者走访了曾参与条例讨论的一些权威专家，从他们对条例的“猜想”中，一窥究竟。

房改“短板”

市场发育完全政府调节却未跟上

“每天早上一睁眼，二百块钱就没了。”郭强慨叹。

去年5月，郭强以每平方米1.2万元的“内部价格”在北京市望京地区买了一套住房。郭强在北京市一所著名高校从事行政工作，月收入超过7000元，算得上中等收入水平。他买的房子总价100万元，首付30%，月供6000元。

就是这套房子压得郭强喘不过气来。“首付就有一大半儿是借的。为了还月供，能透支的信用卡全透支了，这些钱以后怎么还呀！”郭强疲倦地说。

在过去的一年，北京市成为全国房价暴涨的“领跑者”。仅以望京地区为例，郭强所购的楼盘年初均价还是每平方米8500元，年底就达到了每平方米18000元，价格翻了一番还多。

一位资深地产中介人士告诉记者，去年房价涨得最凶的九十月份，经常发生卖房者坐地起价的现象。本来已经谈妥的价格，在合同签署的那一刻，卖方突然要求加价。

买卖双方博弈的结果，纵然是买房者一气之下不再购买该处房屋，但卖房者并不在乎，因为他在加价的基础上再加价还能将房子卖出去。

为什么会出现这种现象？

“过去我们最大的误区是，只讲房地产不讲住房。”唐钧说，回顾我国近三十年的房改历程可以发现，自1978年以来，我国逐步推进住房制度改革，逐步摒弃了住房福利分配模式，建立了住房市场，但似乎在市场化的道路上有“矫枉过正”之嫌。

“住房是一种特殊的商品，其价值量大、使用期长，在市场机制作用的背景下，许多居民尤其是为数众多的中低收入家庭，不可能仅通过市场来解决自身的住房问题。由于市场机制的有限性，单纯依靠市场机制来调节住房的发展也是不够的，政府必须对住房建设，特别是低收入阶层居民的廉租住房提供各种方式的支持。”浙江大学光华法学院教授陈信勇表示。陈信勇曾于去年完成了一个住宅保障立法国家社会科学基金项目的研究。

我国房改形成的“短板”在于，尽管市场已经发育完全了，但是政府的调节和补充作用没有跟上。唐钧告诉记者，长期以来，急需房子的人得不到社会政策的支持，于是很多时候，人们一想要房子，就一窝蜂地去找开发商。

“把所有人都往房地产市场赶，需求大得不得了。开发商是要赚钱的，而且仅靠开发商也满足不了这么多人的住房需要。房价能不涨吗？”唐钧解释道。

致命软肋

市场和政府间少了个法律核心

“今年先领结婚证，等什么时候有了房子再办喜事。”对于这个计划，王勇很无奈。

王勇去年研究生毕业后进入一家中央级媒体工作，他的未婚妻是公务员，两人月收入相加近万元，但这只够在北京五环外买下房子的一个平米，而且是在二人不吃不喝的情况下。

对商品房价格近乎绝望的王勇去年年底将目光投向了经济适用房，他看中的是位于北京地铁五号线南端起点的宋家庄经济适用房。但王勇很快发现此路不通，因为除了北京市户口之外其他所有条件他都不具备：年龄不到30岁、未婚、年收入过高……房子成了他们俩一个遥不可及的梦。

“住房作为一种商品，其所具备的商品性决定无法摆脱市场配置作用的影响，然而住房作为居民生活的必需品以及自身的缺陷，决定了住房权实现必然依靠政府的保障。因此可以明确在住房保障上市场与政府的关系是，市场主要是起基础性作用，政府着重补充市场不充分性以及市场自发调整不公正的后果。但是如何保证上述这些关系可以实现并有效的运行，这是一个值得让人深思的问题。”中国人民大学从事国内外住宅法比较研究的李博对记者说。

一方面是房地产市场的欣欣向荣，另一方面是许多应该有住房的人买不起房，我国房改市场化进程中的政府缺位原因究竟何在？

“缺乏住宅法或住房保障法之类的法律奠定住房保障体制的法律基础，是我国现行住房保障体制的致命软肋。”陈信勇说。

“尽管房改市场化的大方向并无不妥，并且初步实现了从福利分房向货币分房的制度和观念转变，但是我国住房保障体制仍然存在重大缺陷。”陈信勇说，比如，我国住房保障制度始终以文件、政策的形式发布，严格说来，都是不具有法律效力的。这就产生一系列问题，住宅保障政策层次低、缺乏有效的约束力；保障对象模糊、宽泛；政府权责不明；许多设计良好的制度无法切实落到实处等。

按照陈信勇的分析，我国住房保障领域的许多实际问题也是由相关法律制度的缺失所致。如住房公积金归集率不高、覆盖面窄，资金大量沉淀、使用率低；经济适用房既不“经济”也不“适用”；廉租住房开发力度弱，使用对象范围过窄，资金来源及房源短缺等。

在市场和政府之间缺乏法律这个核心，导致我国住房保障体制一直“薄弱”。

据介绍，在世界上一些住房保障体制比较完备的国家，已经形成了较为完善的法律体系，不但有诸多涉及公共住房的法律条文和规范公共住房的专门法律，还有住房补贴法、住房金融法等相关单项法规。

“研究这些法律可以发现，它们具有目的明确、关系明晰、保障形式明确、充分重视司法在住房保障中作用的特点。”李博说。

陈信勇对记者说：“各国有各国的国情，但住房保障不能脱离市场、法律、政府这三大因素，这是许多国家的一条成功经验。”

权威猜想

参照“深圳模式”把握四大原则

唐钧曾受建设部之邀参与过全国住房保障条例的讨论。根据唐钧的描述，当时讨论的依据是去年年底公布的《深圳市住房保障条例(征求意见稿)》。

“我估计深圳市会起到一个试点作用。从《深圳市住房保障条例(征求意见稿)》可以推知全国住房保障条例的大概。”唐钧对记者说。

据了解，在《深圳市住房保障条例(征求意见稿)》中，已经明确规定了政府的责任，即“要制定提供保障性住房的规划和计划”。

同时该条例中还规定了住房保障的资金来源，除了市财政预算统一安排外，还包括在城市土地出让金中提取一定比例，出租和出售保障性住房所得的收益，社会捐赠的资金等。

“我认为确立住房保障条例的基本框架应该把握以下几个原则。”陈信勇说，一是政府主体原则，要明确住房保障的责任在政府；二是适度保障原则，限于目前国家财力有限，财政要量力而行；三是因地制宜原则，我国地区经济差异极大，各地住房保障水平也应层次有别；四是动态调整原则，被保障对象个体是不断变化的，要注意安排好其出入机制。

据唐钧介绍，在住房保障条例的讨论过程中，在某些制度的设置、住房保障政策针对哪些人群等问题上，争论时有发生。

“廉租房制度是一个好制度，但大规模的修建廉租房却会带来一些弊病。”从一些国家的经验中唐钧发现，成片的廉租房人为地将城市中的低收入人群聚集起来，会产生一定的社会问题。

“比较好的模式是大力推行廉租房制度，即政府在城市中租下房屋，再以较为低廉的价格转租给城市低收入人群，实质是一种变相的住房补贴。这样做可以充分利用城市现有住房，能够减少房屋空置率，节约城市建设用地。”唐钧说。

唐钧认为，住房保障政策所针对的主要对象应该是中等偏下收入者，而非绝对的贫困人群，经济适用房和两限房应该成为保障性住房的主流。“我个人的看法是，经济适用房和两限房的比例达到30%至40%，最多50%，房价一定会下降，住房市场能够达到一个比较理想的状态。”

唐钧告诉记者，住房保障条例一旦出台，当保障性住房达到一定比例之后，对于房价的冲击极有可能成为住房保障条例进一步实施的最大阻力。“阻力主要来自地方政府。房价下来之后，GDP也会跟着下来，这不符合传统的政绩观。另外，长期以来，土地出让金是地方政府的大头收入，房价下来了，这块收入减少了，地方政府可能会有意见。”

陈信勇则认为，我国住房保障的资金不仅要多渠道化，更要将其法律化、财政化。“目前我国住房金融滞后于地产业的发展。要建立直接面向中低收入家庭发放的低息或无息贷款的住房金融机构，建立完善的政策性住房抵押贷款风险担保机制，降低中低收入阶层申请贷款的门槛，增强其购房能力，促进住房保障制度的顺利构建。”

采访中，有专家向记者表示，全国的住房保障条例不应该比深圳的条例规定得更细，因为要给地方政府留下操作空间。

尽管存在论争和阻力，尽管当前的住房形势仍然严峻，但在政府强烈的决心下，我国首部住房保障条例无疑前景看好，令人期待。

“住房保障条例是将政府关于住房保障的民生承诺法律化、制度化，是‘执政为民’、重视民生的体现。住房保障条例的制定，意味着房改将以法律方式推进，房改的成果将以法律的形式固定下来。制定住房保障条例最直接、现实的意义是广大人民群众将获得住房保障，住房社会安全网将得以建立。”陈信勇说。 （杜晓 陈晶晶）